近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號）?！锻ㄖ烦雠_基于怎樣的背景？有哪些規(guī)范要求？地方推進國土空間生態(tài)修復(fù)項目實施要注意哪些問題？圍繞這些問題，自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人進行了解讀。

  《通知》出臺基于怎樣的背景？

  近年來，各地自然資源部門針對退化、受損的生態(tài)系統(tǒng)積極組織開展國土空間生態(tài)修復(fù)，對提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性和維護國家和地區(qū)生態(tài)安全等發(fā)揮了重要作用。同時，通過審計、巡視、督察以及媒體曝光、日常監(jiān)管等發(fā)現(xiàn)，一些地方在實施生態(tài)修復(fù)項目過程中存在責(zé)任主體不明確、前期工作不扎實、監(jiān)督管理不到位、項目實施進度滯后等問題，甚至出現(xiàn)借生態(tài)修復(fù)之名行開發(fā)之實、違法占地采礦等行為。

  近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號，以下簡稱《通知》）。據(jù)國土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人介紹，《通知》從責(zé)任落實、問題導(dǎo)向、項目成熟度、政策銜接等方面綜合考慮，對項目的前期工作、實施管理、遵守法律法規(guī)、實施保障等重點環(huán)節(jié)提出針對性、規(guī)范性要求。

  適用對象和范圍是什么？

  《通知》明確，“就加強各級財政資金支持并由自然資源部門牽頭組織實施的國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理”提出要求。

  目前財政資金支持的國土空間生態(tài)修復(fù)項目主要包括預(yù)算內(nèi)投資和財政轉(zhuǎn)移支付兩大類，涉及不同行業(yè)主管部門，其中預(yù)算內(nèi)投資項目管理有一整套現(xiàn)行管理規(guī)范。綜合考慮各方面意見和結(jié)合當(dāng)前管理實際需要，《通知》堅持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，聚焦由各級財政資金支持并由自然資源部門牽頭組織實施的國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理，目前主要包括山水林田湖草沙一體化保護修復(fù)、歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)保護修復(fù)等工程項目，著力提高項目的科學(xué)性、規(guī)范性、時效性，進一步有效發(fā)揮財政資金示范效益。

  如何扎實做好財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目前期工作？

  該負(fù)責(zé)人介紹，做好生態(tài)修復(fù)項目前期工作，提高項目成熟度，是確保項目設(shè)立科學(xué)合理、項目實施順利有效的前提和基礎(chǔ)。項目實施中的大部分問題基本是由項目前期工作基礎(chǔ)相對較弱、成熟度較低等源頭性問題引發(fā)的。對此，《通知》明確，預(yù)算內(nèi)資金支持的項目應(yīng)按照已有規(guī)定，做好項目建議、可行性研究、初步設(shè)計等前期工作；對財政轉(zhuǎn)移支付資金支持項目的前期工作程序，《通知》首次對三個環(huán)節(jié)和兩方面重要事項提出要求。

  一是科學(xué)提出項目建議。要求各地依據(jù)國土空間規(guī)劃及生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)規(guī)劃，針對本地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)存在的突出問題提出建議。其中，對涉及中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目，已列入《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021~2035年）》《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021~2035年）》和國家級相關(guān)專項規(guī)劃、行動計劃的，視為已同意項目建議；對涉及地方各級財政資金支持的項目，已納入本級國土空間規(guī)劃“一張圖”和生態(tài)修復(fù)相關(guān)規(guī)劃的，視為已同意項目建議。

  二是深化項目可行性研究。要求各地扎實開展實地踏勘、調(diào)查評價、問題識別等，就修復(fù)模式、技術(shù)措施、實施保障等深入研究。其中，對涉及權(quán)屬和利益調(diào)整的，項目組織實施單位要與利益相關(guān)方協(xié)商并達成一致意見；對涉及相關(guān)行政許可事項的，要分析評估項目獲得行政許可的可行性。在此基礎(chǔ)上按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求編制實施方案，并至少達到可行性研究深度。各地審查批準(zhǔn)實施方案，要將項目成熟度作為重要審查內(nèi)容，必要時可請有關(guān)方面提供支撐材料。經(jīng)批準(zhǔn)的實施方案作為確立項目的依據(jù)。

  三是扎實開展項目工程設(shè)計。要求各地依據(jù)實施方案及相關(guān)批復(fù)文件，按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范，明確各子項目具體實施范圍、內(nèi)容、規(guī)模、措施、標(biāo)準(zhǔn)等，編制投資概算，細化資金使用和績效目標(biāo)等。工程設(shè)計（或達到工程設(shè)計深度的實施方案）按規(guī)定程序報有關(guān)部門審查同意后，作為項目建設(shè)的依據(jù)。

  為提高項目成熟度，確保預(yù)算一經(jīng)下達即能形成實物工作量，《通知》從強化項目評估論證、規(guī)范完成開工前其他相關(guān)工作等兩方面作出規(guī)定。要求各地加強項目前期工作各環(huán)節(jié)專家論證和公眾參與，鼓勵引入專業(yè)機構(gòu)開展第三方技術(shù)評估論證，為項目決策提供支撐。對涉及用地（林、草）、用海（島）以及需要開展環(huán)境影響評價的，要在開工前按相關(guān)規(guī)定完成審批手續(xù)?！锻ㄖ愤€明確，開工前各項準(zhǔn)備工作情況和相關(guān)問題整改情況要與項目資金安排掛鉤；涉及中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目，應(yīng)符合項目申報和實施等有關(guān)要求。

  強化項目實施過程管理應(yīng)重點抓好哪些環(huán)節(jié)事項？

  《通知》就強化項目實施管理，從建立落實實施管理制度、規(guī)范實施方案調(diào)整、規(guī)范工程驗收、做好后期管護等環(huán)節(jié)進行要求。

  一是建立并落實實施管理制度，加強項目實施過程的監(jiān)督和指導(dǎo)，明確項目實施和管理責(zé)任主體，強化實施管理，探索開展監(jiān)測評價和適應(yīng)性管理。二是規(guī)范實施方案調(diào)整，對中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持項目，確有必要調(diào)整實施方案的，按照資金管理辦法等規(guī)定分類處置，不得邊審批、邊施工；對地方財政轉(zhuǎn)移支付資金支持項目，各地應(yīng)參照作出具體規(guī)定。三是規(guī)范開展項目驗收，按照“誰立項、誰驗收”原則，依據(jù)相關(guān)程序和技術(shù)規(guī)范等組織實施，涉及地類變更、產(chǎn)權(quán)變化的要與國土變更調(diào)查、確權(quán)登記等做好銜接，對中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目，由省級相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織整體驗收。四是做好后期管護。

  項目實施應(yīng)遵守哪些法律法規(guī)？

  國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目實施的技術(shù)性、科學(xué)性、政策性強，務(wù)必嚴(yán)格遵守法律法規(guī)。對涉及永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線、資金使用等已有法律法規(guī)和政策規(guī)定的，做了重申和明確。特別是對涉及資源利用、用海用島等，作出了具體明確的細化規(guī)定。

  準(zhǔn)確把握合理利用廢棄土石料的政策邊界——

  該負(fù)責(zé)人介紹，2019年自然資源部出臺《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號，以下簡稱6號文），2021年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號），各地積極落實推動，涌現(xiàn)出一大批可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗做法。同時也發(fā)現(xiàn)，一些地方在執(zhí)行廢棄土石料政策方面存在“跑偏”情況，需進一步厘清政策邊界。對此，《通知》細化明確了“合理利用廢棄土石料”的政策執(zhí)行要求。

  《通知》強調(diào)，各地要準(zhǔn)確把握6號文關(guān)于合理利用廢棄土石料的政策。一是屬于縣級（含）以上地方人民政府組織實施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項目，方可適用有關(guān)合理利用廢棄礦山土石料政策。二是必須在科學(xué)評估論證基礎(chǔ)上同步編制土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案，方案規(guī)定的實施期限原則上不超過3年。三是方案須經(jīng)縣級人民政府同意，由縣級自然資源主管部門報市級自然資源主管部門審查同意后實施。四是涉及剩余廢棄土石料對外銷售的，必須由縣級人民政府組織納入公共資源交易平臺進行銷售，所得收益納入本級人民政府財政賬戶，全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，實行“收支兩條線”，確保國有資產(chǎn)不流失。

  準(zhǔn)確把握海洋生態(tài)保護修復(fù)項目用海用島相關(guān)政策——

  2019年以來，就海洋生態(tài)修復(fù)項目簡化用海審批手續(xù)事宜，自然資源部先后在渤海三省一市以及廣東省進行政策探索，對于規(guī)范海洋生態(tài)修復(fù)項目用海用島管理、推進項目盡快落地起到了重要作用。為響應(yīng)沿海地區(qū)政策推廣訴求期盼，在系統(tǒng)總結(jié)渤海地區(qū)、廣東省實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，依據(jù)海域使用、海島保護管理等法律規(guī)定，參照海洋督察發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合海洋生態(tài)保護修復(fù)項目具體工程措施特點，首次就海洋生態(tài)保護修復(fù)項目用海用島作了系統(tǒng)性規(guī)定。

  《通知》明確，一是嚴(yán)禁借海洋生態(tài)保護修復(fù)之名，變相實施、造成事實性填（圍）?；蛉斯ご儆伲瑫r明確涉及灘涂高程或濕地微地貌改造的（含沙灘補沙、植被種植等），不得將潮間帶、潮下帶改造為潮上帶。二是不得違背自然規(guī)律，采用人工干預(yù)方式建設(shè)人造沙灘。三是生態(tài)修復(fù)不得改變自然岸線的海岸形態(tài)和生態(tài)功能，人工岸線生態(tài)化建設(shè)應(yīng)盡量達到生態(tài)恢復(fù)岸線的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。四是嚴(yán)格落實海島保護管理法律法規(guī)相關(guān)要求，明確嚴(yán)禁實施各類違反法律法規(guī)規(guī)定的采石、挖海砂、采伐林木等破壞無居民海島的行為，嚴(yán)格限制填海連島、嚴(yán)重改變海島自然地形地貌等對生態(tài)環(huán)境有較大影響的用島活動。

  《通知》要求，一是對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目中持續(xù)使用特定海域的排他性用海，如涉及海堤（含鎮(zhèn)壓層）、突堤、離岸堤（含潛堤）、棧橋、圍堰（含臨時圍堰）等構(gòu)筑物建設(shè)，人工魚礁、牡蠣附著礁等礁體投放、清淤疏浚等排他性工程措施，應(yīng)辦理海域使用審批手續(xù)或臨時海域手續(xù)；二是對涉及在無居民海島上開展建筑物或設(shè)施建設(shè)等開發(fā)利用活動的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)辦理無居民海島開發(fā)利用審批手續(xù)；三是為依法依規(guī)保障涉及臨時圍堰的修復(fù)工程措施實施，明確不足3個月的臨時圍堰可辦理臨時海域使用手續(xù)；四是對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目中不足3個月的非排他性用海，如種植植被、互花米草清理、進行沙灘人工補沙等無構(gòu)筑物、建筑物或設(shè)施建設(shè)的非排他性用海活動，以及拆除養(yǎng)殖池、構(gòu)筑物等不足3個月的臨時施工行為工程措施，依法依規(guī)無須辦理相應(yīng)用海用島手續(xù)。

  如何加強項目實施保障、推動制度落地？

  該負(fù)責(zé)人指出，《通知》針對性、政策性很強，在總結(jié)各地工作實踐基礎(chǔ)上，基本對從生態(tài)修復(fù)項目前期工作到項目實施、后期管護等項目全生命周期進行了規(guī)范要求，不僅強調(diào)對項目規(guī)范實施和嚴(yán)格管理，也堅決要求防止各類違法違規(guī)問題發(fā)生。考慮到各地情況的差異性，《通知》要求各地結(jié)合實際，從完善管理機制、加強日常監(jiān)管、建立問責(zé)機制、加強社會監(jiān)督等方面，保障項目實施，推動落實有關(guān)規(guī)定要求。

  《通知》要求，一是完善管理機制。各省（區(qū)、市）要根據(jù)實際，制定本地區(qū)國土空間生態(tài)修復(fù)項目管理辦法，完善項目管理制度，明確各環(huán)節(jié)管理要求。其中，中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的生態(tài)修復(fù)項目實行省負(fù)總責(zé)、市縣實施的責(zé)任機制，承擔(dān)項目的地方應(yīng)建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門合作、社會參與的工作機制，明確牽頭單位，做好任務(wù)分工，統(tǒng)籌推進項目實施。二是強化日常監(jiān)管。各地要充分利用遙感、測繪、地質(zhì)調(diào)查等技術(shù)手段，對生態(tài)修復(fù)項目實施進度、效果等進行監(jiān)督管理。要堅持先規(guī)劃、后實施，嚴(yán)格防范以生態(tài)修復(fù)名義違法采礦、破壞耕地。要高度重視生態(tài)修復(fù)項目實施安全。三是建立問責(zé)機制。各地要加大監(jiān)督問責(zé)力度，依法嚴(yán)肅查處，責(zé)令限期整改，探索建立失信懲戒機制，壓實項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位和人員責(zé)任。其中，對生態(tài)修復(fù)中的形式主義、形象工程、虛假修復(fù)等行為，要及時通報和曝光；對造成嚴(yán)重?fù)p失、出現(xiàn)嚴(yán)重社會負(fù)面影響的，要依法追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。對以生態(tài)修復(fù)名義違法采礦、破壞耕地、違規(guī)銷售采出礦產(chǎn)資源或者超出批準(zhǔn)的項目范圍采挖礦產(chǎn)資源等違法行為，要移交執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查處理。四是加強社會監(jiān)督。各地要建立健全項目公示制度，按規(guī)定公開生態(tài)修復(fù)項目基本信息及設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位信息，接受社會監(jiān)督。加強生態(tài)保護修復(fù)科普宣傳教育，營造良好社會氛圍。（中國自然資源報 王自堃）